科研经费和项目管理改革·整合专项篇

科研项目重复多头申报之现状 据调查，某家国家级研究所每年从各部门和地方政府申请项目的渠道有近70个。科研人员反映，一个研究内容相同的课题，有时换个名字就可获得多种渠道资助，最后又可以“一果多用”。 《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》针对这一现象，提出了针对性的措施。 科技投入和资源配置“碎片化”现象突出 中国科学院遥感所研究员邵芸接受记者采访时说，在现行科技管理体制下，中央政府与地方政府、同级政府各相关部门都有科技管理职能，但相互之间的界定不够清晰，导致科技投入和资源配置“碎片化”现象突出，这表现为： 一是各级各类科技专项边界不够清晰，又缺乏相关协调和衔接，容易导致资源分散和重复研究。 一项抽查结果显示，抽查的133个科技项目，共取得2775项专利、技术标准等成果，其中有547项（占19%）成果存在申请或取得时间早于项目的立项时间，或发明人与项目组成员不一致（成果充抵）的问题。 二是各类科技平台、中心、基地等名目繁多。科研机构大多是按行政区划和行政隶属关系设立的，缺乏全国“一盘棋”的统一有效布局。比如，青岛一地就汇集了近20家海洋科研机构。 目前，我国由政府支持的科研计划种类较多，国家级的包括国家重点基础研究发展规划（973）、国家高技术研究发展计划（863)、国家科技支撑计划、国家自然科学基金等，各省市部委也有自己的科研计划。 “一盘菜端几家，一个姑娘嫁多家，多家投入均为‘各取所需’的阶段性成果，成果的成熟性不足，完整性不够，难以转化，也难以对经济发展起到支撑作用。”一名科学家这样表示。 清华大学教授、中国科学院院士王光谦认为，一题多报容易造成项目虚假，大型科研仪器设备重复购置的现象。长期以来，我国规模以上企业内部研发活动支出仅占创新费用的30%—40%，远低于欧盟国家60%的水平。 “政出多门”、“钱出多门” 据了解，目前中央各部门中具有科技管理职能、涉及财政科技经费使用和管理的有几十家。 几家主要的部委在其间扮演了重要角色，比如财政部负责中央财政科技经费预算总体安排，具体核定科研机构运行经费、基本科研业务费；国家发改委和科技部主要 负责科研基建经费，国家科技计划项目的立项、资金的分配和管理；工信部、教育部、国家自然科学基金委、中科院等相关部门按照职责分工负责相关项目的立项、 资金的分配和管理。 为避免和减少财政科技资金的重复投入，财政部、国家发改委和科技部曾建立了三部门之间的部级协调会商机制，并逐步完善国家科技计划项目数据库，建立科研项目检查重复机制。但有相关部委人士亦坦承，这种跨部门的会商协调机制尚属于“软约束”，在实践方面还存在诸多问题。 11号文·亮点 “碎片化”治理方略 科技资源重复分散，《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（以下简称“11号文”）采取了以下四个方面的措施。 一是建立健全统筹协调与决策机制。中央财政科研项目的重复分散等问题，直接影响到财政资金的使用效益。解决这一问题的关键是要真正建立起有效的统筹协调和 决策机制，特别是要加强在资源配置方面的统筹协调，切实解决科技资源重复分散、碎片化等问题。为此，11号文要求科技行政主管部门要会同有关部门，切实发 挥会商与沟通机制作用，在科技发展优先领域、重点任务和重大项目安排等方面加强统筹协调，形成年度科技计划（专项、基金等）重点工作安排和部门分工，报国 家科改领导小组审议后，分头落实、协同推进；涉及国民经济、社会发展和国家安全的重大科技事项，要按程序报请国务院决策。财政部门在科技预算安排方面也要 统筹和综合平衡。11号文还就这一机制的建立和落实提出了时间节点要求，科技行政主管部门要牵头会同相关部门，在2014年底前形成科技工作重大问题会商 与沟通机制工作规则，并持续实施。 二是明确了新设科技计划（专项、基金等）的有关要求。从目前情况看，有些科技计划、专项的设立缺乏科学严谨的论证程序，设立后往往是有“开始”却无“终 止”，执行中也缺乏评估调整机制。针对这一问题，11号文提出了具体要求：各部门在设立科技计划（专项、基金等）时，要根据国家的战略需求和科技发展需 要，明确计划的功能定位，设定具体的经济社会和科技发展目标、考核指标，以及实施的具体期限，建立滚动支持和终止机制。 三是明确提出健全绩效评估、动态调整和终止机制。基于上述两项措施，11号文进一步明确，各部门要按照科技计划（专项、基金等）的功能定位，优化整合现行 各类科技计划（专项、基金等），对定位不清、重复交叉、实施效果不好的，通过撤、并、转等方式进行必要的调整和优化，力求保质量、控数量。目前，中央相关 部门管理的科技计划（专项、基金等）优化整合工作已经启动，在2014年的部门预算中已经得到初步落实，下一步还要持续实施、不断深化。 四是建设统一的国家科技管理信息系统。作为实现科技资源统筹协调、优化配置的重要手段，11号文要求，到2014年底要基本建成中央财政科研项目数据 库；2015年底基本实现与地方科研项目数据资源互联互通。中央部门之间、中央与地方之间的信息共享，将会为宏观统筹和项目查重提供强大的技术支撑。 此外，11号文还强调，要加强相关制度建设。 建立健全信息公开制度。除涉密及法律法规另有规定外，项目主管部门应当按规定向社会公开科研项目的立项信息、验收结果和资金安排情况等，接受社会监督。项 目承担单位应当在单位内部公开项目立项、主要研究人员、资金使用、大型仪器设备购置以及项目研究成果等情况，接受内部监督。 建立国家科技报告制度。科技行政主管部门要会同有关部门制定科技报告的标准和规范，建立国家科技报告共享服务平台，实现国家科技资源持续积累、完整保存和 开放共享。对中央财政资金支持的科研项目，项目承担者必须按规定提交科技报告，科技报告提交和共享情况作为对其后续支持的重要依据。 改进专家遴选制度。充分发挥专家咨询作用，项目评估评审应当以同行专家为主，吸收海外高水平专家参与，评估评审专家中一线科研人员的比例应当达到75%左 右。扩大企业专家参与市场导向类项目评估评审的比重。推动学术咨询机构、协会、学会等更多参与项目评估评审工作。建立专家数据库，实行评估评审专家轮换、 调整机制和回避制度。对采用视频或会议方式评审的，公布专家名单，强化专家自律，接受同行质询和社会监督；对采用通讯方式评审的，评审前专家名单严格保 密，保证评审公正性。 完善激发创新创造活力的相关制度和政策。完善科研人员收入分配政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。健全科技人才流动机制， 鼓励科研院所、高等学校与企业创新人才双向交流，完善兼职兼薪管理政策。加快推进事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革，完善和落实促进科研人员成果 转化的收益分配政策。加强知识产权运用和保护，落实激励科技创新的税收政策，推进科技评价和奖励制度改革，制定导向明确、激励约束并重的评价标准，充分调 动项目承担单位和科研人员的积极性创造性。 为了明确和落实各方管理责任，11号文也有相关要求。有关部门要落实管理和服务责任。科技行政主管部门要会同有关部门根据意见精神制定科技工作重大问题会 商与沟通的工作规则；项目主管部门和财政部门要制定或修订各类科技计划（专项、基金等）管理制度。各有关部门要建立健全本部门内部控制和监管体系，加强对 所属单位科研项目和资金管理内部制度的审查；督促指导项目承担单位和科研人员依法合规开展科研活动，做好经常性的政策宣传、培训和科研项目实施中的服务工 作。 11号文的亮点之一是科技资源的统筹协调 中国科学院党组副书记 方新 “导致资源分散、重复、低效和条块分割的症结在于‘政出多门’，缺乏有效的统筹协调。国家层面设立的科技计划太多，而且这些计划都是‘横切’，并非按照产业和行业的发展进行立项攻关，配置科技资源。”中国科学院党组副书记方新接受记者采访时说。 以基础研究领域为例，国家设立自然科学基金委员会专门管理和支持基础研究，“973计划”也在关注国家重点基础研究发展，难免会造成重大项目的交叉重复。 我国“863计划”、“973计划”和以自然科学基金等为主的科技计划体系，在过去30年改革中逐步形成。方新认为“它有重要的历史作用”，上世纪八十年 代中期经费投入太少，“863计划”在当时稳定了从事高技术研究开发的工作和人才队伍。“但是走到今天，这样的计划体系是不是需要做相应调整？这需要思 考。” 值得关注的是，《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（以下简称“11号文”）对当前科研项目和资金管理中存在的突出问题，如多头申报、重复支持，科研项目和资金管理信息不够公开透明等方面，都提出了针对性的解决措施。 “11号文的亮点之一就是科技资源配置的统筹协调，其中建立健全统筹协调与决策机制，是解决科技资源重复分散、碎片化问题的关键之一。”方新告诉记者，各 部门对每年度的方案要做综合平衡，这就能从计划源头上减少项目的重复交叉；同时对新设的计划要有动态评估和终止，并且要上报国务院批准。这意味着，要按照 科技计划（专项、基金等）的功能定位，对“定位不清、重复交叉、实施效果不好的项目，通过撤、并、转等方式进行调整和优化”。 作为实现科技资源统筹协调、优化配置的重要手段，11号文要求，到2014年底要基本建成中央财政科研项目数据库；2015年底基本实现与地方科研项目数据资源互联互通。中央各部门之间、中央与地方之间的信息共享，将为宏观统筹和项目查重提供技术支撑。 “国家科技管理信息系统建成后，每个计划支持什么项目，这些项目做出了什么成果，都是公开可查的。”方新说，公开是公平的前提，“这是机制上挺大的一个突破。” 采访中，方新一再提及11号文的“实事求是”。不管是针对性较强的改革措施，还是目前亟待破解的难题，都特别注意实事求是。 “现有的改革是动了增量、没动存量，国家层面的各个计划、项目还都保留，希望在新增的计划上有所调整、改变。”方新称，11号文中提及的计划体系、统筹协调、分类管理等原则都很好，但落实起来难度较大，需要更加细化以真正落实。 相比我国各类科技计划的“横切”，其他国家的科学计划多是“纵切”，即围绕提升某个关键产业的核心竞争力来制定科技计划。比如美国的先进制造计划，韩国在上世纪八九十年代针对14个产业制定的国家科技计划等。 “横向进行的科研计划，最大的问题是科技和经济不容易紧密结合在一起，国家科技计划在立项时就应注意科技与经济的结合。”方新直言，“863计划”等大多 由专家提出项目建议进而形成项目指南，对市场和企业的真实需求把握不够，虽然做出来一批成果，但可能不是企业和产业最需要的。而纵向的计划，是围绕产业链 打造创新链，再按照创新链配置科技资源，“这应该是我们努力的方向。” 整合科技资源，重要的是顶层设计 中国科学院自然科学史研究所所长 张柏春 “现在公众质疑政府的科技投入越来越多，而产出效益却与投入不相称。客观地说，确实存在科研投入分散重复的问题。”中国科学院自然科学史研究所所长张柏春 接受记者采访时说，不一定能完全避免重复投入，美国在科研资金投入方面也有重复。科研工作探索性强，有的重复可以理解为并行科研活动，可能有“东方不亮西 方亮”的效果，不一定就是错事。采用以前的计划经济手段去避免重复，这是不可取的。但是，社会不能容忍过多的重复和低水平的重复造成资金大量浪费。 “如现在就有多头申请科研经费的现象。一个题目换个名堂，又到其他处基金会或机构去申请经费。有的人连题目和文字都不改，拿着同样的申请材料向不同的资助 方争取科研经费。在一个题目下，有限的人力，有限的精力，却多头拿经费。这种浪费做法容易造成违规，甚至腐败。项目验收时，很可能用同样的成果给几家交 账。为了应付审计，可能采取倒账的方式。现在审计越来越严，容易发现倒账之类的问题。”张柏春表示。 他继续阐释道，“造成多头申请经费的原因，除了有些人片面追求经费数量、争取经费指标压力大等，还与项目审批的不合理做法有关。比如，基金会或其他资助机 构在审批科研项目的时候，几乎对每个项目的预算都重‘砍一刀’。如果砍得比例过高，科研经费当然就不够用，工作可能缩水。为了找够经费，要么把预算申请做 得偏大，要么再到其他基金会或机构申请经费。” “与此相关的，现在的人才计划也有点乱，容易造成无序竞争。各级部门都想搞人才计划，人才也都成了政绩工程。”张柏春说，毫不客气地讲，个别“人才”到不 同的部门争取人才身份，甚至漫天要价，但实际做的就那点事。在目前我国人均收入还不够高的情况下，如何避免给名不副实的“人才”过高或多重的资源，这是值 得思考的问题。个别人掌握大量科研资源，可能比有的地方院校的经费还多，这就难免让人质疑了。 “这实际涉及对科技资源分配和使用效率的问题。人们越来越关注经费用得是否合理，取得什么成果了。额度很大的科技经费的使用将来恐怕要纳入国家监督机制 了。国家应当对纳税人有个交待。”张柏春说，整合科技资源，重要的是顶层设计。实际上，每次国家推动科技体制改革，都涉及这类问题。在上世纪五十年代，我 国缺乏管理科技事业的经验，就向苏联学习，边学边探索新办法。每个部门都想把国家的事情办好，但是都不能不考虑到本部门的利益，部门之间并不容易协调好。 现在做顶层设计，必须协调好部门利益，避免资源利用过于分散重复。 张柏春告诉记者，整合科技资源还需要信息公开。科技部率先建立信息公开制度，并且不断完善这个制度。比如，通过信息技术，科研项目管理部门甚至公众都可以 查询科研项目，对其进行监督，将违规者和科研信誉不佳者列入黑名单。形成有效的公开监督机制，就容易避免重复立项等现象的发生。还有，媒体监督也应发挥作 用，曝光违规行为。此外，还应建立健全绩效评估、动态调整和终止机制，对定位不清、重复交叉、实施效果不好的，通过撤、并、转等方式进行必要的调整和优 化。

2015-06-19 | 作者：paperfree